关于《湖南省房屋建筑和市政基础设施

工程招标业主评委委派管理暂行办法》的解读

一、起草背景

(一)委派业主评委的法律背景。

《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定“依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数为五人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”明确了招标人可以委派招标人代表(业主评委)进入评标委员会。

国家发展改革委等13个部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》(发改法规规〔2022〕1117号)进一步强调,切实保障招标人在选择招标代理机构、编制招标文件、在统一的公共资源交易平台体系内选择电子交易系统和交易场所、组建评标委员会、委派代表参加评标、确定中标人、签订合同等方面依法享有的自主权。

(二)我省委派业主评委的有关规定。

2017年以前,我省依法必须招标的项目评标委员会组建时,招标人按照招投标法的规定,可以自主选择是否委派代表作为评标委员会成员参与项目招标的评标工作。

为防治招标投标领域违法违规突出问题,维护公平竞争,预防和惩治工程建设领域招投标环节腐败,省人民政府办公厅印发《关于进一步规范招标投标领域相关工作的意见》(湘政办发〔2017〕66号)文件明确“取消业主评委。政府投资的工程建设项目原则上不派业主评委。确有需要,所派业主评委需符合有关法律法规对评审专家的要求”。从此,我省政府投资的工程建设项目招标委派业主评委开始从严控制。

湘政办发〔2017〕66号文件实施后,根据相关市场主体反馈,为进一步维护招标人权益,同时兼顾规范招投标活动的要求,在与省政府法制办沟通后,我厅代拟的以省人民政府办公厅名义印发的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》(湘政办发〔2019〕31号)对委派业主评委的规定调整为“设计施工总承包工程、工程复杂及技术难度大和专业性较强的工程、暂估价工程等政府投资工程,确有需要委派招标人代表的,须报住房城乡建设部门批准。”进一步明确了申请委派业主评委的政府投资项目情形,但未明确审批的相关程序和具体要求,对于工程复杂及技术难度大和专业性较强也未作明确的界定,执行过程中出现了各市州政府投资项目招标业主评委委派审批的流程、标准不一致,导致出现松紧尺度不便于统一掌握的问题(具体情况详见附表所示)。

2021年12月,省人民政府办公厅印发《关于建立健全招标投标监管长效机制的意见》(湘政办发〔2021〕77号)(以下简称“77号文”),进一步强调“对于政府投资的工程建设项目,原则上不委派业主评委。对于工程特别复杂、技术难度大和专业性较强的政府投资项目,省级行政监督部门认为确需委派业主评委的,应当会同招标投标指导协调部门出台专门管理办法,明确委派业主评委的项目范围、审批部门、相关程序和具体要求。”因此,出台委派业主评委的管理规定,明确项目范围、审批部门程序和要求是具体落实省政府部署的具体措施,同时也是完成今年省专项整治工作的具体任务之一。

二、总体原则

根据77号文件相关规定,政府投资工程,原则上不委派业主评委,符合本办法规定的工程特别复杂、技术难度大的项目,招标人可以自行决定是否委派业主评委;符合本办法规定的专业性较强的项目需委派业主的,经招标人申请、专家论证后,由政府或者招投标领导小组批准。在相关指标的设置上以“从紧、从严”的原则对“工程特别复杂、技术难度大和专业性较强”进行界定。

为落实招标人负责制和加强事中事后监管的相关要求,不对符合《暂行办法》要求工程特别复杂、技术难度大的项目进行单独的审批,由招标人自行确定是否委派业主评委,在招标文件挂网后,再由相关的行政监督部门进行审查,发现不符合规定的,责令招标人纠正,必要时可以暂停招标投标活动,并依法依规进行处理。

三、编制依据和过程

(一)主要依据

1.国家相关法律法规及文件:《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》(建市规〔2019〕11号)、《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》(发改法规规〔2022〕1117号);

2.湖南省相关政策文件:《关于进一步规范招标投标领域相关工作的意见》(湘政办发〔2017〕66号)、《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》(湘政办发〔2019〕31号)、《关于建立健全招标投标监管长效机制的意见》(湘政办发〔2021〕77号)。

(二)起草过程

为扎实推进文件起草编制工作,我们开展了一系列工作。一是进行专题研究。通过招投标政策研究课题组收集整理、研究外省市业主评委委派相关政策文件以及执行情况,提出《暂行办法》起草的初步思路。二是进行实地调研、座谈。我们于2022年4-6月分别在长沙、永州、岳阳、常德组织了四次专题调研,听取市州主管部门、建设单位、施工企业、监理企业、招标代理机构等市场主体意见;同时多次组织召开座谈会,各次会议均涵盖市场各方主体、专家学者等,充分听取市场主体意见、建议。多次上门与招标投标综合指导协调部门省发改委沟通对接,听取他们的意见。三是公开征求意见,于2022年6月4日就《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标业主评委委派管理暂行办法》在住建厅官网正式公开征求社会各方主体意见。四是书面征求各处室意见。五是厅长办公会逐条审查,提出意见。又专题向驻厅纪检组汇报文件情况,听取意见。在充分听取各方意见的基础上,形成了目前的《暂行办法》。

四、主要内容

《暂行办法》共7条。

第一、二条是本办法的制定依据和适应范围。

第三条是业主评委的委派原则、资格要求以及业主评委的权利和义务。

第四条是本办法的核心条款,对“77号文”工程特别复杂、技术难度大和专业性较强的项目进行了具体界定:一是从工程特征角度对项目规模标准进行了明确。按承包方式分为总承包和专业承包两个序列。按照国务院关于招投标工作的职责分工,我们负责房屋建筑和市政基础设施工程招标的监管。因此,总承包的工程类别划分为房屋建筑工程和市政基础设施工程两类;专业承包的工程类别列举了建筑幕墙、钢结构、消防和装饰装修四个常见的类别,其他专业工程的工程特征按一级资质标准确定。二是对不符合工程特征条件但采用新技术、新工艺、新材料、新设备或者不具有通用技术、性能标准以及招标人对技术、性能有特殊要求的这种项目招标的业主评委委派进行了明确,要求是经招标人申请,通过专家论证后,由政府或者招投标领导小组批准。

在确定具体工程特征指标时均未考虑工程造价大小,只设置了工程本身的主要技术特征指标,厅长办公会审议意见同样认为工程造价大小与工程复杂技术难度大不具备直接相关性。一是关于房屋建筑的规模标准。一般房屋建筑设置了两个工程特征:建筑物层数、单跨跨度。一百米以上高度或者单跨跨度39米以上须由一级施工总承包资质承接。我们结合“业主评委委派从严从紧的总体原则”、达到一级施工资质标准要求、专家论证意见和一般房屋建筑的特点,将指标值设置为40层或者单跨跨度40米以上。构筑物和深基坑项目的指标设置为高度120米以上或者开挖深度12米以上。二是市政基础设施工程的规模标准。对各类市政工程的工程特征指标设置标准基本上按照一级施工资质标准来执行。考虑城市轨道交通工程的特殊性,结合专家论证意见和其他各方意见,将该类型进行了单列。三是专业承包工程的规模标准。列举了四类常见的专业工程类别,工程特征的指标设置按照一级专业施工资质标准来执行的。其他未列举的专业工程也明确了按照一级专业施工资质标准执行。

第五条为对招标人须建立管理考核制度的有关规定。

第六条对文件执行核查机制的规定。明确了各级住房城乡建设部门在开展招标文件核查工作时,应当对政府投资项目业主评委委派情况进行审查,发现不符合本办法的,应当责令招标人及时纠正,必要时可以暂停招标投标活动,并依法依规进行处理。

第七条为文件施行时间。